Технологии рынка: Не исполнители, а партнеры

Тема государственно-частного партнерства за время кризиса имела шансы перекочевать из разряда модных в категорию хорошо освоенных: именно в сложные экономические времена государство и бизнес, как никогда, нуждаются друг в друге.

Но, как показывает практика, если кризис и становится стимулом для движения сторон друг к другу, это взаимодействие приобретает в России свои особенные черты, что было отмечено на прошедшем в конце сентября в Сочи IX Международном инвестиционном форуме.

Законы не писаны

В России понятие «государственно-частное партнерство» (ГЧП) законодательно не закреплено, отмечают юристы. Хотя есть законы № 116-ФЗ от 22.07.2005 «Об особых экономических зонах в Российской Федерации» и «О концессионных соглашениях» от 21.07.2005, которые регулируют деятельность сторон ГЧП каждый в своей сфере. Пробелы в федеральном законодательстве отчасти восполняют региональные акты.

Управляющий партнер юридической компании Tenzor Consulting Group Андрей Пушкин особо подчеркивает значимость закона «Об участии Санкт-Петербурга в государственно-частных партнерствах» от 25.12.2006, благодаря которому привлечение инвестиций способствовало развитию не только инфраструктурных проектов, но и региона в целом. Во многих субъектах РФ уже приняты или готовятся к подписанию законы о ГЧП, созданные по образу и подобию питерского документа. Возникли особые экономические зоны (ОЭЗ) в Томске, Санкт-Петербурге, Татарстане.

Концессию Пушкин считает перспективной схемой взаимодействия государства и частного бизнеса, актуальной именно для строительной отрасли. Примеры: концессионные проекты Санкт-Петербурга, Татарстана, Краснодарского края (Орловский тоннель, Западный скоростной диаметр), перинатальный центр в Казани.

Разные модели ГЧП обеспечиваются за счет создания инвестиционных фондов. В Ульяновске научились привлекать ассигнования из инвестфонда. В городе давно и успешно работают миллиарды рублей таких компаний, как SABMiller и Mars. Без бюджетных вложений в инфраструктуру они просто не стали бы реализовывать свои проекты. Администрация Краснодарского края недавно подписала концессионное соглашение в отношении развития водопроводно-канализационного хозяйства края.

В компании «Юков, Хренов и партнеры» называют несколько крупных проектов ГЧП: «Урал промышленный — Урал полярный», создание первой очереди промышленной зоны «Поволжье», а также строительство в Москве станции по очистке сточных вод, Юго-Западной ТЭЦ и ТЭЦ «Парнас» в Петербурге, многофункционального центра предоставления государственных и муниципальных услуг населению «Самара-центр» в Самаре, проект реконструкции котельных и наружных тепловых сетей Петроградского района Петербурга.

Обсуждение практики ГЧП стало ключевой темой состоявшегося в конце сентября IX Международного инвестиционного форума «Сочи-2010». По словам главного архитектора Краснодарского края Юрия Рысина, лучший пример взаимодействия государства и частного бизнеса сегодня — олимпийская стройка. Доли участия государства и частных инвесторов находятся в соотношении 70 к 20. Оценить эффективность пока невозможно — все проекты в работе.

Эту черту — незавершенность начинаний — отмечают многие эксперты. В настоящее время запущено несколько десятков проектов ГЧП в различных регионах России. Однако, делает оговорку партнер юридической компании «Юков, Хренов и партнеры» Александр Хренов, говорить о положительных результатах преждевременно, пока состоялся только старт и обозначились первые трудности. Срок окупаемости таких проектов — в среднем 15-20 лет.

Спортивный интерес

Модели ОЭЗ, как правило, базируются на крупных территориях и часто используются в сфере туризма. Участники проекта получают налоговые преференции. Концессии больше характерны для сферы дорожного строительства.

Николай Вечер, директор «GVA Sawyer Санкт-Петербург», подчеркивает: при отсутствии точных формулировок даже схема госзаказа может трактоваться как ГЧП. А форма отношений «заказчик — подрядчик», где в роли заказчика выступает государство, сейчас даже более понятна, чем ГЧП, где выгоды сторон пока не очевидны.

В столице состоявшихся проектов, реализованных по схеме инвестдоговоров с городом, множество. Из недавних — проект развития территории на северо-западе столицы компанией «Сити — XXI век», построившей в Строгине два спортивных объекта: стадион «Янтарь» (обошелся застройщику в $8 млн) и многофункциональный спортивный комплекс «Янтарь» (станет Школой высшего олимпийского мастерства фигурного катания, обошелся в 4 млрд руб.). Спортивные объекты — обременение от города. Компания строит в Строгине 300 000 кв. м жилья. Инвестконтракт в части выполнения обязательств по строительству спортивной инфраструктуры датируется 2001 г. В компании не дают оценки, какова доля стоимости этих объектов в общем объеме затрат на застройку нового района. Однако отмечают, что кроме стадионов в Строгине согласно другому, более позднему, инвестконтракту (от 2003 г.) будет возведен новый учебно-лабораторный корпус Московского государственного института электроники и математики.

Доля города всегда была больной темой для бизнеса, работающего с московской властью по инвестдоговорам. Особенно в тех случаях, когда эта доля доходила до 50% стоимости самого контракта (в денежном или натуральном выражении) и сильно снижала доходность проекта. Однако городу это приносило ощутимую пользу в части развития социальной сферы. Например, по данным департамента экономической политики и развития города, в 2007 г. за счет средств городского бюджета было построено 14 общеобразовательных школ, за счет инвесторов — 10. Физкультурно-оздоровительных комплексов (ФОК) в 2007 г. городом было построено 10, инвесторами — 11, детских садов — 88 и 13 соответственно. Хотя в кризисные годы доля участия компаний в возведении социальных объектов была снижена. Например, в 2009 г. город построил 10 школ и 29 детских садов, школы инвесторы в этот период не строили вообще, а детских садов появилось четыре. 20 ФОКов было возведено за счет бюджета, пять — за счет инвесторов.

В стиле техно

В компании «Эспро-недвижимость» считают, что наиболее ярко идея ГЧП воплощается в промышленно-производственных зонах и технопарках. Один из примеров — индустриальный «А-парк» в Калуге рядом с заводом автомобильного концерна Volkswagen в технопарке «Грабцево», который реализуется компанией совместно с Корпорацией развития Калужской области. Участвует в проекте и Европейский банк реконструкции и развития, который в России активно посредничает между бизнесом и властями при реализации проектов ГЧП.

«А-парк» рассчитан на поставщиков и производителей деталей для автомобильного кластера, сформировавшегося в Калужской области. Реализуется по схеме built-to-suit, основными арендаторами объекта станут компании Visteon, Lear, Benteler и др. Затраты на строительство ложатся на инвестора, а затраты на инфраструктуру — на государство. Это наиболее распространенная модель взаимоотношений.

Компания «Ренова-стройгруп» (осуществляет ряд проектов комплексного освоения территорий) взаимодействует с государством в основном по инвестдоговорам, и финансовая нагрузка распределяется по следующей схеме: до 70-75% средств вкладывает компания, остальное обеспечивает государство. В компании положительно оценивают то, что в договорах четко распределены роли всех сторон. «Ренова-стройгруп» выступает основным инвестором, создает идеологию проекта, занимается разработкой архитектурных решений, готовит всю проектную документацию, вкладывает средства в прокладку сетей, рассказывает ее президент Вениамин Голубицкий. Со своей стороны государство отвечает за дороги и финансирует их строительство — так происходит в рамках проекта КОТ «Академический» в Екатеринбурге и «Яблоневый посад» в Ярославле. Государство компенсирует процентные ставки на строительство инженерной инфраструктуры. За счет средств области, муниципалитета и частично за счет государства ведется строительство социальной инфраструктуры. Кроме того, государство в этих и многих других проектах, в частности в Подмосковье, осуществляло масштабные закупки жилья для государственных нужд, прежде всего для Минобороны, МВД и по программе обеспечения жильем ветеранов.

«Девелоперу гораздо легче договариваться с будущими клиентами, если они знают, что государство в лице местной администрации предоставляет определенные гарантии реализации проекта», — резюмирует Виталий Антонов, гендиректор «Эспро девелопмента».

Государство в концессионных проектах всегда выступает в качестве партнера, предоставляющего имущественные права, комментируют в GVA Sawyer. От частного инвестора требуются деньги и оперативное управление. Госресурс здесь важен, ведь средний срок реализации крупного проекта превышает срок, на который банки в России готовы давать кредиты. Проект в формате ГЧП получается дороже, чем в случае, когда компания просто выступает генподрядчиком, примерно на 5-6%. Но более высокие затраты компенсируются высокой эффективностью реализации, достигаемой за счет оптимизации распределения рисков — между государством и частником. Это и есть главное преимущество ГЧП.

Порядок букв

Корень многих проблем с реализацией проектов в партнерстве с государством приоткрывает сама формулировка: не частно-государственное партнерство, а государственно-частное. Порядок, как говорят в таких случаях, имеет значение.

Практические сложности взаимодействия бизнеса и власти в совместных проектах проистекают из тех противоречий, которые заложены в законе, в частности в ФЗ «О концессионных соглашениях», считает Александр Хренов. «Частный и публичный интересы не сбалансированы», — говорит юрист. Все риски, связанные со строительством (реконструкцией) объекта, несет концессионер, в том числе риск случайной гибели или случайного повреждения объекта соглашения даже после окончания работ. Неконкретные формулировки, отсылочные нормы, несимметричное распределение прав, обязанностей и ответственности между сторонами, к сожалению, не позволяют говорить о равноправии сторон концессионного соглашения.

Договор концессии не предоставляет инвестору каких-либо дополнительных прав или какой-либо дополнительной защиты по сравнению с действующим законодательством, но накладывает ряд существенных обязательств и ограничений. Прошедшим летом в закон «О концессионных соглашениях» (2.07.2010 № 152-ФЗ) были внесены изменения, частично восполняющие этот пробел. Однако принятых мер недостаточно, чтобы институт концессии стал привлекательнее для бизнеса, считают юристы «Юков, Хренов и партнеры».

В судебных спорах между участниками ГЧП решения, как правило, принимаются в пользу государства. Известно, что вернуть из бюджета уплаченные деньги крайне сложно. Кроме того, отношения между государством и бизнесом изначально менее гибкие, чем отношения между частными фирмами. Любое изменение, даже незначительное, требует огромного количества согласований, если вообще допускается законом.

«Бизнесу важно видеть перспективу проекта длиннее, чем та, что определена бюджетом на три года. Пока процесс идет путем проб и ошибок, и каждый раз процесс начинается с чистого листа», — говорит Голубицкий.

В некоторых компаниях отмечают, что тормозом для нормальной работы является элементарная некомпетентность чиновников. Чаще всего, считает директор департамента маркетинговых коммуникаций Rodex Group Игорь Заугольников, чиновники руководствуются принципом «делаю, как знаю».

В Rodex Group описывают ситуацию с проектами в Калужской области: для строительства молодежного поселка, инициированного на федеральном уровне, региональные власти были обязаны предоставить землю, коммуникации и социальную инфраструктуру, а застройщик — построить объекты и продавать их по фиксированной цене. Однако после того как поселок был построен и заселен, оказалось, что цены на электричество были увеличены в разы, газ не был подведен в установленный срок. Несмотря на то что по плану в инфраструктуру поселка, где проживает 200 семей, был включен детский сад, власти области сдвинули сроки сдачи объекта на 1,5 года, сославшись на кризис. Подобные вещи подрывают саму идею госпроектов, считает Заугольников.

Основная причина сложностей банальна — отсутствие четкой схемы взаимодействия местной и федеральной власти: регион ждет, когда ему выделят средства, а на федеральном уровне, в свою очередь, считают, что, если запросов нет, значит, все нормально и ситуация находится под контролем.

«Работа с государственными партнерами отличается зашкаливающей бюрократией, — обобщает Заугольников. — Роль документооборота запредельна, перекрывает даже значимость самих проектов. Чиновники не то что в разных, а даже в одной организации противоречат друг другу».

«Отношения между партнерами (акционерами, учредителями и т. п.) более ответственные и взаимообязывающие, чем отношения между госзаказчиком и исполнителем. Пока же все выглядит иначе, — сетует и Сергей Бозриков, первый заместитель гендиректора Amdex Group. — В настоящее время на федеральном и региональных уровнях уже есть специалисты с опытом, чьей компетенции достаточно для организации сотрудничества с использованием инструментов ГЧП. На местном уровне таких специалистов может просто не оказаться».

Что финансирует инвестфонд

— Могу в качестве примера привести два проекта, которые финансируются из инвестиционного фонда РФ в рамках постановления правительства № 134, подразумевающего инвестирование в региональные инфраструктурные проекты.

1. Комплексная застройка жилого района «Юго-Западный — 2» в Белгороде. Район занимает почти четверть площади города и ранее был не заселен. Теперь здесь выделено 2000 участков под индивидуальное жилищное строительство (жители получают землю и кредиты для строительства собственного дома на льготных условиях). В центре кластера будет расположено многоэтажное жилье, примерно 0,8-0,9 млн кв. м. В районе будет жить около 40 000 человек, будет сформирована рекреационная зона, создан полный комплекс социальной инфраструктуры. Из инвестфонда РФ в декабре получено 968,9 млн руб. на строительство дорог. Регион выделил 756 млн руб., которые также пошли на строительство транспортных сетей и объектов водоподведения. Ранее область профинансировала строительство инженерных сетей района. Инвестор, ОАО «Дирекция Юго-Западного района», вложит 7,1 млрд руб. в строительство жилых зданий (экономкласса, из энергоэффективных материалов местного производства) и объектов социальной инфраструктуры (в настоящее время рассматривается софинансирование со стороны регионального бюджета).
2. Комплексная застройка района ул. Б. Хмельницкого в Чебоксарах. Будет возведено два многоквартирных дома общей площадью 19 000 кв. м. Один из домов будет построен с применением каркасного строительства с вентилируемым фасадом, второй — из современных панельных конструкций. Из инвестфонда в течение трех лет (2009-2011 гг.) будет перечислено 508 млн руб. (265,5 млн уже перечислено). 151 млн руб. в течение четырех лет (2008-2011 гг.) выделит республиканский бюджет (79,3 млн уже выделено). Средства инвестора, ООО «СУОР», составят 3,552 млрд руб. Бюджетные инвестиции направлены на строительство объектов инфраструктуры: водопроводной насосной и канализационной станции, магистральных сетей водопровода и канализации. Все объекты после завершения строительства будут переданы в собственность Чувашской республики.

Мировой опыт

Практика партнерского взаимоотношения государства и бизнеса пришла в Россию с Запада. В юридической компании «Юков, Хренов и партнеры» приводят перечень наиболее известных и крупных проектов: возведение Суэцкого канала, аэропортов Дюссельдорфа, Гамбурга, Сиднея, Афин, моста на Коринфском канале, электростанции Pedo и Tapada в Португалии и т. д. В Великобритании или Бельгии, отмечают в компании «GVA Sawyer Санкт-Петербург», таким образом часто реализуются локальные проекты, например медицинских комплексов. Моделей взаимоотношения государства и частных компаний может быть множество. В их числе – особые экономические зоны, концессионные соглашения, инвестиционные договоры, государственные контракты, госкорпорации, инвестиционные фонды.

Татьяна Кретова, директор Института развития регионов:

Автор: Наталия Крол

"Ведомости" Приложение «Недвижимость. Стены бизнеса», 15 ноября 2010